Eero Lehto
Ennustepäällikkö
Palkansaajien tutkimuslaitos
17.1.2012

Lausunto euroalueen valtion- tai hallitusten päämiesten julkilausumasta ja sopimusluonnoksesta talousunionin vahvistamiseksi¹

Tässä lausunnossa tarkastellaan euroalueen valtion- tai hallitusten päämiesten 8.-9.12.2011 tekemiä päätöksiä talouspolitiikan koordinaation vahvistamiseksi². Lisäksi kommentoidaan valtioneuvoston EU-sihteeristön perustelumuistiossaan (22.12.2012) antamia tietoja uudesta sopimuksesta talous- ja rahaliiton vahvistamiseksi ja Suomen hahmottumassa olevasta kannasta näihin asioihin.

Koko Euroopan velkariisin syntymisestä ja syventymisestä voidaan sanoa, ettei osattu ennakoida, kuinka syväksi pääomamarkkinoiden epäluottamus euroalueen velkaantuneimpien ja alijäämäisimpien valtioiden kykyyn suoriutua velanhoidostaan lopulta saattoi muodostua. Käsillä oleva kriisi olisi vältetty, jos EU:n kasvu- ja vakaussopimuksen säännöistä, joiden mukaan julkisen sektorin alijäämä saa olla enintään 3 prosenttia ja velka 60 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen, olisi pidetty tiukasti kiinni.

Jatkossakin nämä kaksi kriteeriä – 3 prosentin alijäämäkriteeri ja 60 prosentin velkakriteeri – periaatteessa riittäisivät. Niiden noudattamista on vain tiukennettava, mihin sopimusluonnoksessa talousunionin vahvistamisesta tähdätäänkin ainakin alijäämäkriteerin osalta. Olen siten samaa mieltä kuin valtioneuvoston EU-sihteeristö, joka on esittänyt alustavaksi Suomen kannaksi sen, että niin sanotun käänteisen määräenemmistöpäätöksen soveltamista 3 prosentin alijäämäkriteeriin pidetään tärkeänä.

Velkakriteerin noudattamiseen ja velan alentamiseen alle 60 prosenttiin bkt:sta pitäisi kiinnittää enemmän huomiota. Tässä asiassa sopimusluonnos talousunionin vahvistamiseksi ei ole tarpeeksi kategorinen. Kannatan siten niitä valtioneuvoston EU-sihteeristön muistiossa esitettyjä ajatuksia, joissa painotetaan velan alentamista alle 60 prosenttiin suhteessa bkt:hen.

Kasvu- ja vakaussopimuksen vanha sääntö 3 prosentin maksimaalisesta alijäämästä mitä ilmeisimmin sallisi aktiivisen ja suhdanteita tasoittavan finanssipolitiikan kaikissa jäsenmaissa. Suomen kokemukset vuoden 2009 taantumasta osoittavat tämän. Supistuihan Suomen kokonaistuotanto vuonna 2009 8,2 prosenttia eli enemmän kuin yhdessäkään muussa euromaassa. Tästä huolimatta julkisyhteisöjen alijäämä jäi alle 3 prosenttiin myös vuosina 2009 ja 2010. Se oli molempina vuosina 2,5 prosenttia bkt:sta.
 

Alijäämä- ja velkakriteerin lähes tinkimätön noudattaminen yli ajan takaisi myös sen, että julkisen talouden kestävyysvaje pysyisi kurissa. Määritelmällisesti koko julkisen talouden kestävyysvaje osoittaa sen lisävahvistuksen, joka julkiseen talouteen tarvitaan, jotta julkinen velka voitaisiin maksaa takaisin joko kokonaan äärettömän pituisen ajanjakson aikana tai sopeuttaa 60 prosenttiin bkt:sta vuoteen 2060 mennessä. Jos maan velka ei missään vaiheessa nouse yli 60 prosenttiin bkt:sta, kestävyysvaje pidetään tavallaan kurissa. Arvioin hiljattain, että Suomen julkisen talouden kestävyysvaje olisi 1,3 prosenttia bkt:sta. Tämäkin suhteellisen pieni vaje nostaisi bkt:hen suhteutetun julkisen velan 10 vuodessa yli 60 prosenttiin, mutta tämän jälkeen velka suhteessa bkt:hen kasvaisi jonkinlaisen lumipalloefektin voimasta yhä nopeammin niin, että se olisi vuonna 2060 jo 146 prosenttia bkt:sta. Velan pitäminen koko ajan kurissa, siis alle 60 prosentissa suhteessa bkt:hen, johtaa kuitenkin rakenteellisen alijäämän eliminoimiseen ja kestävyysvajeen poistamiseen.     

Euroalueen talousunionia ollaan vahvistamassa tiukentamalla ja antamalla enemmän painoa keskipitkän aikavälin jäämätavoitteelle. Uudessa säännössä edellytetään, että kunkin maan rakenteellisen alijäämän pitäisi yleensä olla alle 0,5 prosenttia bkt:sta. Vaikka valtioneuvoston EU-sihteeristön muistiossa puhutaan lähinnä tavoitteen asettamisesta rakenteelliselle alijäämälle, on (ymmärtääkseni) tarkoitus kuitenkin alkaa valvoa verraten tiukasti tämän tavoitteen toteutumista. Euroalueen päämiesten alustavasta sopimuksessa (9.12.2011) sovittiinkin, että tämä sääntö viedään kansalliseen lainsäädäntöön perustuslain tai vastaavalla tasolla. Valtioneuvoston perustelumuistion perusteella Suomen kantana on kuitenkin se, että tavallisen lain taso riittäisi.

Julkisen talouden rakenteellisen (suhdannekorjatun) rahoitusjäämätavoitteen noudattamisen entistä tiukempi kontrolli edellyttää, että kyseisen kriteerin toteutumisesta saadaan objektiivista tietoa lähes reaaliaikaisesti. Julkisen talouden rahoitusjäämille ja velkaantuneisuudelle asetettujen tavoitteiden järkevyyden kannalta on keskeistä kiinnittää huomiota siihen, että tieto julkisen sektorin kansantalouden tilinpidon käsittein lasketusta nettoluotonannosta (rahoitusjäämästä) ja julkisen velan koosta suhteutettuna bkt:hen on "kovaa" tietoa, kun taas tieto rakenteellisesta alijäämästä ja kestävyysvajeesta on "pehmeää" tietoa. "Kovalla" tiedolla tarkoitan sellaista tietoa, jonka paikkansa pitävyys voidaan kohtuullisella tarkkuudella ja suhteellisen yksikäsitteisesti todentaa. "Pehmeä" tieto on taas sellaista, minkä paikkansapitävyydestä ei voida sanoa mitään varmaa.

Rakenteellisen alijäämän arviointi pohjautuu aina edeltä käsin vaikeasti arvioitavaan potentiaaliseen tuotannon koon arvioon, vaikka EU:n komissio olisikin yhdenmukaistanut sen arvioimistapaa. Jos taloudessa esimerkiksi alkaa mennä huonosti, on ennalta lähes mahdotonta sanoa, ovatko tähän syynä jotkin pysyvämmät rakenteelliset heikkoudet vai onko kysymys vain ohimenevästä suhdannehäiriöstä. Rakenteellisen eli suhdannekorjatun alijäämän arvioinnissa on esimerkiksi Suomessa sorruttu hätiköintiin. Heti, kun alkaa mennä huonosti, rakenteellista alijäämää korjataan alaspäin niin, että siihen syntyy jälkikäteen katsoen turhaa suhdannevaihtelua. Kestävyysvajetta on tätäkin vaikeampi arvioida, koska siinä joudutaan ottamaan huomioon myös epävarma tulevaisuus.

Rakenteellista alijäämää koskevan tavoitteen tuominen perinteisimpien alijäämä- ja velkatavoitteiden rinnalle aikaansaa turhaa sekaannusta. On muistettava myös, että vaikka EU:n komissio ohjeistaa rakenteellisen alijäämän arviointia, arviot tehdään kansallisella tasolla. Tässä arviossa on keskeistä, minkälaiseksi potentiaalinen tuotanto arvioidaan sen jälkeen, kun toimintaympäristössä ja yritysrakenteissa on tapahtunut muutoksia. Pelkästään historiatietoihin nojautuvat mekaaniset tilastolliset estimaatit ovat tuolloin epäluotettavia. Jos taas arviointi pyrkii ottamaan huomioon toimintaympäristön muutoksen, siitä tulee subjektiivinen. Silloin ei myöskään voida taata, että eri maiden arviointiperusteet olisivat yhdenmukaiset. Näin ollen on vaikea päästä siihen, että kansallisesti tehdyt arviot olivat yhteismitallisia. Kaiken kaikkiaan olen sitä mieltä, että mitä enemmän rakenteellista alijäämää koskevalle tavoitteelle annetaan painoa 60 prosentin velkatavoitteen kustannuksella, sitä vaikeammaksi tilanne muodostuu.

Lopuksi haluan kiinnittää huomiota siihen, että pienelle maalle on eduksi velkatavoitteen korostaminen alijäämätavoitteen kustannuksella. Tämä aiheutuu yksinkertaisesti siitä, että maan pienuus kasvattaa julkisen talouden rahoitusjäämän vaihteluita (varianssia). Oletetaan esimerkiksi, että Suomi ja Saksa harjoittavat täysin samanlaista finanssipolitiikkaa. Oletetaan myös, että Suomen talouselämä koostuu 100 yrityksestä, joihin kohdistuu osin toisistaan riippumattomia häiriöitä. Saksan talouselämä koostuisi tuolloin 1500 samansuuruisesta yrityksestä. Onhan Saksa Suomea noin 15 kertaa suurempi. Suurten lukujen lain perusteella Suomen tuotannon vaihtelut ovat tuolloin huomattavasti suuremmat kuin Saksan tuotannon vaihtelut.

Tunnetusti verrattuna Saksaan (puhumattakaan USA:sta) Suomen kansantalous onkin yleensä aina liikaa jonkin yksittäisen yrityksen tai toimialan varassa. Tähän liittyen myös Suomen julkisen sektorin rahoitusjäämänkin vaihtelu pyrkisi olemaan suuremaa kuin vastaava vaihtelu Saksassa. Tämän mukaan todennäköisyys, että Suomea rahoitusalijäämä ylittää jonkin mielivaltaisen rajan (esimerkiksi 2 prosenttia bkt:sta) on tuolloin huomattavasti suurempi kuin vastaava todennäköisyys Suomea noin 15 kertaa suuremman Saksan kohdalla.

Jos alijäämätavoite on liian tiukka, pieni maa joutuisikin ylläpitämään jonkinlaista puskurirahastoa, mikä ajan myötä johtaa julkisen velan kuoleentumiseen. Samaan aikaan suuri maa selviytyy olemattomalla puskurilla ja sen julkinen velka voi jäädä esimerkiksi 60 prosentin tasolle. Tämä huomioon ottaen pidän yksiselitteisesti Suomen edun mukaisena sitä talousunionin vahvistamista koskevan sopimusluonnoksen kohtaa (Artiklan 3 kohdan 1 alakohta d), jossa sanotaan, että "jäsenvaltio, jonka velkataso alittaa selvästi 60 prosentin viitearvon, voisi omaksua matalamman tavoitetason" (rakenteelliselle rahoitusjäämälle). Se, että valtioneuvoston EU-sihteeristön muistiossa tähän suhtaudutaan kielteisesti viitaten kestävyysvajeongelmaan, on vaikea hyväksyä. Onhan selvää, että jos velka pidetään kurissa, alle 60 prosentissa suhteessa bkt:hen, hoidetaan samalla myös kestävyysvajeongelmaa. 

¹Lausunto on luovutettu eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle 13.1.2012, ja se julkaistaan tässä eräin pienin tarkennuksin.
²Kokouksen julkilausuman suomenkielinen versio löytyy osoitteesta
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fi/ec/126669.pdf