Tilaukset

Julkaisusihteeri
Irmeli Honka
Puh. (09) 2535 7338
E-mail: etunimi.sukunimi@labour.fi

On Publicly Provided Services – Public or Private Production?

Työpapereita 211

Tekijä(t): Lehto Eero

Tämä tutkimus on teoreettinen ja tarkastelee sitä, olisiko julkisen tilaajan edun mukaista tuottaa itse rahoittamiansa palveluita tai vaihtoehtoisesti kilpailuttaa palvelutuotanto yksityisten tuottajien kesken. Usein on luonteenomaista, että kilpailutuksen kohteena on kokonainen palvelukokonaisuus, joka koostuu useista pienemmistä toimenpiteistä. Yksittäisten toimenpiteiden kilpailuttaminen erikseen on useita syistä tehotonta: 1. toimenpide on vähäinen suhteessa sopimuksentekokustannuksiin 2. oikean toimenpiteen spesifiointi voi olla tärkein osa itse toimenpidettä 3. tarve, joka toimenpiteellä tyydytetään, realisoituu niin nopeasti, ettei kilpailuttamiseen ole enää aikaa. Tämä tutkimus tarkasteleekin palvelukokonaisuuksien kuten terveyskeskuksen, sairaalan, vanhustentalon, päiväkodin, koulun tai jonkin politiikkalohkon kilpailuttamista. Tuolloin sopimus koskee useiden palvelutoimenpiteiden suorittamista. Itse palvelutarpeet, jotka määräävät tarvittavien toimenpiteiden luonteen, realisoituvat tyypillisesti vasta sen jälkeen, kun sopimus on tehty yksityisen palvelun tuottajan kanssa. Toiminnan luonteesta riippuen se, millä tavoin yksittäiset palvelutarpeet realisoituvat, on enemmän tai vähemmän satunnaista. Tutkimuksessa tehdään oletus, jonka mukaan vain palvelun tuottaja havaitsee realisoituvat palvelutarpeet, joihin reagoiminen määrää palvelun vaikuttavuuden. Oletuksen mukaan palvelutarvetta ei voida jälkikäteen todentaa. Yksityisen tuotannon ongelmana on se, että voiton maksimointi ei ohjaa tuottajaa reagoimaan palvelutarpeisiin tilaajan kannalta optimaalisesti. Yksityinen tuottaja pyrkii asettamaan tuotannon skaalan systemaattisesti liian pieneksi. Tämän estääkseen tilaaja edellyttää sopimuksessa, että todennettavissa olevat palvelutoimenpiteet, siis palvelusuoritteet, asetetaan ennalta määrätylle keskimääräiselle tasolle. Keskimääräistäminen aikaansaa kuitenkin tappiota tilaajalle palveluiden huonon kohdentumisen muodossa. Kun tuotanto tilataan yksityiseltä tuottajalta, julkinen tilaaja kilpailuttaa potentiaalisia palvelun tuottajia erityisellä tarjontahuutokaupalla. Tämä mekanismi spesifioi huudettua määrää vastaavan hinnan (korvauksen) ennalta annetun määrähinta- asteikon mukaan. Huutokauppa seuloo voittajaksi kustannustehokkaimman tuottajan, toisin sanoen sen, jonka tuotannon marginaalikustannukset ovat alimmat. Tarkastelussa oletetaan, että potentiaalisten tuottajien marginaalikustannukset määräytyvät satunnaisesti samasta jakaumasta ennen huutokaupan pitoa. Kun julkinen tilaaja tuottaa palvelut itse, se saa myös tilaisuuden havainnoida palvelutarpeiden realisoitumista. Koska julkisella tuottajalla ei ole yhtä voimakasta intressiä olla reagoimatta optimaalisella tavalla palvelutarpeisiin, allokoituvat yksittäiset palvelusuoritteet julkisessa tuotannossa paremmin kuin yksityisessä tuotannossa vastaamaan syntyneitä palvelutarpeita. Julkisen tuottajan marginaalikustannusten oletetaan määräytyvän samasta jakaumasta kuin yksityisten tuottajien marginaalikustannukset. Koska julkisia tuottajia on vain yksi ja yksityisiä taas useampi, voidaan odottaa, että kilpailun kautta valikoituva yksityinen tuottaja on julkista tuottajaa kuitenkin tehokkaampi. Julkisen ja toisaalta yksityisen tuotannon vaihtoehtoiset edut (trade-off) liittyvät kustannustehokkuuteen, joka on yksityisessä kilpailutetussa tuotannossa suhteellisen hyvä ja allokatiiviseen tehokkuuteen (vaikuttavuuteen), joka taas julkisessa tuotannossa on suhteellisen hyvä. Tutkimus osoittaa, että palvelutarpeen ennakoimattomuuden (vaikuttavuusparametrin varianssin) kasvu lisää julkisen tuotannon suhteellista etua. Vastaavasti kilpailijoiden määrän kasvu, jonka myötä tuottajaksi valikoituu yhä tehokkaampi yritys, vähentää julkisen tuotannon suhteellista etua. Tämä tulos auttaa myös ymmärtämään, miksi sellaiset palvelutarpeet, joiden tyydyttämiseksi tarvittavia toimenpiteitä on vaikea määrätä ennalta, soveltuvat huonoimmin kilpailun ja yksityisen tuotannon piiriin. Tutkimuksessa tarkastellaan myös tilannetta jossa julkinen tilaaja investoi palvelutarpeen havainnointiin yksityisen tuotannon oloissa. Onnistuneen monitoroinnin ansioista myös julkinen tilaaja tulee tietoiseksi todellisesta palvelutarpeesta. Kun sekä yksityinen tuottaja että julkinen tilaaja ovat tietoisia palvelutarpeesta, jota ei edelleenkään voida todistettavasti havaita, ne voivat yhdessä sopia, että palvelusuoritteet sovitetaan vastaamaan todellisia palvelutarpeita. Tämä palvelusuoritteiden korjaaminen sopimuksessa määrätystä tasosta aikaansaa lisäetua, joka jaetaan osapuolten neuvotteluvoiman mukaan. Tutkimuksessa osoitetaan, että julkisen tuottajan ei kuitenkaan kannata aina investoida monitorointiin ja että julkisen tilaajan neuvotteluvoiman vahvistuminen kasvattaa investointeja monitorointijärjestelmään. Lopuksi tarkastellaan tilannetta, jossa tilaaja ei voi havaita yksityisen tuottajan palvelusuoritetta, minkä vuoksi se pyrkii määräämään tuotantopanokset jo palvelusopimuksessa. Palvelutason turvaaminen panosten kautta on tavanomaista Suomenkin kuntapalveluiden tuottamista koskevissa sopimuksissa. Tässä käytännössä huutokauppa kuitenkin menettää seulontakykynsä marginaalikustannusparametrin suhteen.

Julkaistu: 1.2.2005
JEL: L24, D44
ISBN: 952-209-011-5
Julkaisu PDF-muodossa


Share

Palkansaajien tutkimuslaitos

Pitkänsillanranta 3 A 6. krs
00530 Helsinki

Puh. (09) 2535 7330

Yhteyshenkilöt

Erikoistutkija, tiedottaja
Heikki Taimio
Puh. (09) 2535 7349

Hallintosihteeri
Jaana Toivainen
Puh. (09) 2535 7341

design N&S

Valokuvat: Maarit Kytöharju


Share
Share